Las actividades pesqueras fuera de la zona económica exclusiva pero muy próximas a ella, en abierta contravención de la Convención sobre el Derecho del Mar, ya que faltan al deber de conservar, y en desmedro de los derechos de los Estados ribereños, están generando un serio problema ambiental en el océano Atlántico Sudoccidental —área estadística FAO 41— que requiere la adopción inaplazable de medidas de conservación y ordenación, máxime que muchos estudios ubican a la región como uno de los puntos calientes a nivel mundial para la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR).
Ese estado de situación requiere, en forma urgente e indispensable el involucramiento y la cooperación de los afectados, expertos e implicados, a todos los niveles, en la búsqueda de soluciones adecuadas a la realidad particular y a las posibilidades de las partes, de modo de sin más demora empezar a discutir y negociar medidas para poner freno a la sobreexplotación pesquera en el área adyacente a la Zona Económica Exclusiva de Argentina (ZEEA).
La Plataforma Patagónica alberga algunas de las pesquerías más importantes del mundo de cefalópodos (Illex argentinus y Doryteuthis gahi) y merluzas (Merluccius hubbsi y Merluccius australis) siendo estas especies transzonales —pasan parte de su ciclo de vida en aguas jurisdiccionales y parte en alta mar—. El espacio de la alta mar sobre la Plataforma Patagónica adyacente al límite exterior de la ZEEA es conocido vulgarmente como la “Milla 201”.
Pesca ilegal y no reglamentada
En la Plataforma Patagónica existen evidencias tanto de pesca ilegal como de pesca no reglamentada. La Prefectura Argentina ha capturado en los últimos 36 años un promedio anual de dos embarcaciones extranjeras en tareas de pesca ilegal dentro de la ZEE. Dado el conflicto por la soberanía sobre las Islas Malvinas, la flota que opera bajo el pabellón de éstas y la que lo hace con sus licencias son buques de pesca ilegal y actividad que realizan también lo es, de acuerdo a la posición argentina. Puede estarse dando además en la Milla 201 la captura por la flota arrastrera de recursos de la Plataforma Continental. Sin embargo, existe cierta distorsión en la percepción social de la magnitud de la ocurrencia de la pesca ilegal, sea por la existencia de límites divergentes en los sistemas de monitoreo de buques, por la interpretación equívoca de las intermitencias del AIS, o porque con frecuencia la pesca no reglamentada es confundida con la pesca ilegal, especialmente cuando la primera queda enmascarada bajo la categoría de pesca INDNR, y luego se hace la simplificación de la sigla de tres componentes como “pesca ilegal”. Esto ocurre a nivel académico y mediático, y permea hacia el resto de la sociedad. No obstante, siguiendo a
Schatz y McCreath (2022), la pesca INDNR no debe equipararse con la pesca ilegal, dado que no todas las actividades que entran en la categoría de pesca no reglamentada implican necesariamente una infracción de la ley (toda la pesca ilegal es pesca INDNR, pero no toda la pesca INDNR es ilegal).
Dicho esto, lo central del problema en la Milla 201 no es la ilegalidad de la actividad ni de la presencia de las flotas extranjeras. Tampoco la incapacidad de la autoridad marítima para evitar las intrusiones a la ZEE. Argentina puede poner a toda su Armada de guerra y Prefectura a custodiar este límite, pero el problema va a seguir de la misma manera, ya que la flota de aguas distantes va a seguir pescando afuera sin ningún tipo de límite o control, especias transzonales y altamente migratorias, afectando no solo al recurso sino a todo el ecosistema del Atlántico Sudoccidental.
Entonces, lo singular y preocupante de la FAO 41 reside en que es la última zona del mar global donde los Estados costeros no están cumpliendo con la obligación establecida por la CONVEMAR de cooperar para la conservación de las especies transzonales en alta mar, al no decantarse por ninguno de los mecanismos a su disposición —ni ser capaces de idear y acordar otros nuevos— para un manejo conjunto de las poblaciones de esas especies.
Opciones alternativas CONVEMAR
En la CONVEMAR se prevén dos opciones o alternativas para la regulación de los recursos transzonales y para la cooperación en alta mar: las organizaciones regionales o subregionales y los acuerdos directos o bilaterales. El Dr. Eduardo Pucci describe que “para incluir en el acuerdo bilateral o en la OROP medidas de conservación concretas para determinada especie o para todo el ecosistema, tienes que basarte en información científica y adoptar en conjunto con el país que negociás bilateralmente o dentro de la OROP cuáles son las medidas de conservación: áreas de pesca, épocas de veda, desove, artes de pesca permitidos o no, y podría incluirse cuotas de pesca de ese recurso”. Dijo que, dimensionada la cantidad de recurso disponible y su máximo rendimiento, podría llegarse a la distribución de cuotas, o a la determinación de un máximo de captura por país de cada
especie.
El mayor escollo para la creación de la OROP ha sido que para Argentina no es una
opción sentarse a negociar con Inglaterra o el Gobierno de las Islas Malvinas, ya que implica reconocer jurisdicción a una autoridad ilegal desde la perspectiva argentina. Hay quienes sostienen que el problema es similar al que ocurre entre China y Taiwán, y que la manera de resolverlo podría ser la misma: que las islas figuren en la OROP como una entidad pesquera.
Varios especialistas argentinos consultados se decantan en cambio por la opción de realizar acuerdos bilaterales con los países que operan en el área. El Dr. Eduardo Pucci piensa que esta opción se trunca en la práctica, ya que Argentina no negociaría dichos acuerdos con Inglaterra, ni con los Estados que pescan con licencias de las islas. Otro abogado coincidió en que Argentina no negociará acuerdos bilaterales con estos países, salvo que dejasen de pescar con licencias otorgadas por el Gobierno de las islas.
Los acuerdos bilaterales presentan dificultades adicionales. Según el Dr. Pucci, primero, no garantizan que el país con el que se está negociando vaya a cumplir.
Segundo, complica la necesidad de control. Porque al hacer un convenio bilateral con cada uno, habría diez grupos de medidas aplicables a cada parte, y quizás incluso con el que no negocié todavía no cumple con ninguna. Considera que, para que sea lógico, habría que negociar bilateralmente con todos simultáneamente, y aplicar a todos un mismo criterio. Porque, además, “suponiendo que determino la captura máxima permisible en el área, y lo negocio con China, mañana, si distribuyo cuotas con China, cuando llegue a Taiwán no tengo para distribuir”, añadió Pucci. Entonces, “tendría que calcular una reducción global para que alcance para todos, porque no podría discriminar entre las partes, dado que la alta mar es libre”, concluyó. Considera que la instrumentación sería muy compleja para
lograr un orden global aceptable y resultaría siempre fuertemente oneroso para el Estado costero que debe controlar su cumplimiento y las conductas de cada parte con sus propios medios de patrullaje e inspección.
Pucci fue consultado respecto a si, dadas las dificultades previstas para incluir en
un acuerdo a Argentina, e Inglaterra y los Estados del pabellón cuyos buques pescan con licencias de las Islas Malvinas acaso se podría realizar un acuerdo subregional entre los Estados costeros sudamericanos (Argentina, Brasil y Uruguay). En su opinión, dentro del marco de una cooperación subregional es posible adoptar medidas de cooperación para la pesca sustentable y la conservación sobre la base de la información científica disponible y sin necesidadMde otras investigaciones detalladas de cada especie, las que igualmente deben realizarse en forma continua y periódica, de manera de monitorear el comportamiento de los recursos y del sistema ecológico.
Una cuarta y última alternativa para abordar el riesgo al agotamiento de las
poblaciones de especies no reglamentadas, aunque específicamente para las de
calamar pero a nivel global, es la planteada por Arkhipkin et al. (2022). Consiste en
la creación de un foro consultivo multinacional para supervisar las poblaciones de
cefalópodos, coordinar la evaluación de sus dinámicas y proporcionar recomendaciones de gestión para sus pesquerías. Este grupo consultivo de expertos ayudaría a las naciones pesqueras a lograr la sostenibilidad de los recursos transzonales de calamar. Dependiendo de los avances, podría asesorar para reforzar las organizaciones existentes o para crear una organización de ordenación pesquera para la evaluación y la gestión coordinada de las poblaciones de calamares.
Es posible que existan otras vías de acción, además de las analizadas anteriormente, para avanzar hacia la conservación de los recursos. Así no las hubiese, o ninguna fuera totalmente satisfactoria ni fácil de negociar, la inacción ha dejado de ser una opción. Por lo tanto, cuando este verano nos indigne la presencia masiva en aumento de la flota extranjera en la Milla 201, no olvidemos la cuota parte de responsabilidad individual que nos corresponde y canalicemos esa indignación involucrándonos en discusiones de políticas para adoptar medidas que permitan enfrentar la sobreexplotación de las especies transzonales en alta mar.
Las discusiones de políticas no son privativas de los gobernantes. Involucrarse en ellas es un derecho y una obligación de los afectados, los expertos y la ciudadanía en general. Hacerlo será de gran ayuda para que se promuevan medidas eficaces a fin de combatir la pesca ilegal y la no reglamentada, y la severa amenaza ambiental que implican.
TEXTO ESCRITO POR SABINA GOLDARACENA
Documento informativo de la ITF: La pesca en la Milla 201
