Nadie conoce las repercusiones económicas y sociales de la obligación de desembarque

La obligación de desembarque (OD) de la Unión Europea entró plenamente en vigor en 2019, con el objetivo de reducir los descartes induciendo mejoras en la selectividad de las artes de pesca y cambios en el comportamiento de las flotas. Sin embargo, hasta la fecha no se ha realizado una revisión de síntesis de los impactos económicos y sociales de la OD. Para cubrir esta laguna, el objetivo del documento publicado por Sebastián Villasante y Raúl Prellezo es proporcionar un resumen de lo que concluye la literatura científica sobre el impacto económico y social de la OD considerando también las exenciones y adaptaciones de gestión en vigor.

Así, muestran que, aunque el número de estudios científicos relacionados con el impacto económico es elevado, casi todos ellos están relacionados con las consecuencias previstas y no con las consecuencias reales. Sólo unos pocos estudios utilizaron indicadores sociales cuantitativos para medir las repercusiones. Los resultados de la revisión de síntesis también indican que la literatura científica concluye en general que es probable que los impactos económicos y sociales a corto plazo sean negativos, porque se producirán efectos de estrangulamiento y las medidas de mitigación requieren tiempo para dar resultados, mientras que los efectos a largo plazo son variables y dependerán de la medida de mitigación aplicada. Sin embargo, estos resultados presuponen el pleno cumplimiento de la OD por parte de los pescadores, mientras que la bibliografía sugiere que no es así. La revisión concluye que los análisis de los impactos económicos y sociales de la LO basados en resultados reales y no en resultados previstos son escasos, lo que en última instancia impulsa la recomendación política de producir resultados reales y contrastarlos con los resultados previstos.

Los resultados sirven como marco de decisión para determinar cómo los factores críticosque pueden tener los mayores efectos económicos y sociales, que son relevantes en el contexto de la evaluación de la Política Pesquera Común de la UE.

El Glosario de Pesca de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) describe los descartes como «liberar o devolver pescado (incluidos crustáceos y moluscos) al mar, vivo o muerto, independientemente de que dicho pescado se haya subido completamente a bordo de un buque pesquero». Los descartes anuales mundiales de la pesca de captura marina entre 2010 y 2014 se situaron entre 6,7 y 16,1 millones de toneladas, lo que implica un importante desperdicio de recursos con repercusiones ecológicas y económicas.

Históricamente, las prácticas de descarte han estado relacionadas con razones institucionales y económicas . La normativa pesquera suele definir las capturas que pueden capturarse y desembarcarse legalmente. Sin embargo, las capturas pueden superar las cuotas o incumplir una normativa sobre tamaño mínimo legal o composición de las capturas, por lo que no pueden conservarse a bordo y deben descartarse. Por motivos económicos, las capturas también pueden descartarse si están formadas por pequeños individuos de especies comerciales que alcanzan precios bajos, son de mala calidad, incluyen especies de escaso valor comercial, o incluso son de especies no comerciales, limitaciones en la capacidad de retención y/o el coste adicional de manipular especies de escaso o nulo valor . En general, las razones del descarte pueden resumirse en no internalizar el coste de reducir el valor de las capturas . Desde el punto de vista ecológico, aunque desembarcar la totalidad de las capturas cuando se pesca como de costumbre no beneficia a las poblaciones de peces (ni a las aves y mamíferos marinos), si esto se acompaña de cambios en las prácticas pesqueras aumentará la resiliencia marina y la productividad futura de los mares .

La reducción de las cantidades de descartes también se ha considerado en las pesquerías de la Unión Europea (UE). El Libro Verde sobre la Política Pesquera Común (PPC) identificó la elevada cantidad de descartes en Europa como una de las deficiencias estructurales de esta política . En 2012, la UE propuso reformas de la PPC que pretendían reducir las capturas no deseadas y eliminar los descartes para 2019 . El Reglamento de base de la PPC [10] pretendía acabar con la práctica derrochadora de los descartes mediante la introducción gradual de una obligación de desembarque (OD). En resumen, el propósito de la OD era que, para el año 2019, todas las especies sujetas a totales admisibles de capturas (TAC), cuotas y/o tallas mínimas de referencia para la conservación (TMRC) en el Mediterráneo y el Mar Negro fueran retenidas y desembarcadas. El objetivo previsto de este reglamento era generar un impulso para reducir los descartes mediante mejoras en la selectividad de los artes de pesca y cambios de comportamiento entre las flotas pesqueras. Sin embargo, la LO en sí no es un sistema exhaustivo de gestión de descartes cero, ya que permite algunas exenciones basadas en la cantidad que puede descartarse.

Este es el caso de la exención de minimis, que permite descartar hasta el 5% de las capturas. En la PPC se dan dos condiciones para activar la aplicación del de minimis: las pruebas científicas indican que es muy difícil aumentar la selectividad de los artes de pesca; o los costes de manipulación de las capturas no deseadas serían desproporcionados. La PPC también incluye una exención de «alta capacidad de supervivencia» para las combinaciones de especies/artes que permiten la supervivencia de peces, crustáceos y moluscos tras el descarte. Una última exención se basa en la naturaleza de las especies capturadas: Las especies protegidas, en peligro o amenazadas (PET) y las especies dañadas por la depredación deben descartarse [4], [10].

Además de estas exenciones, la PPC ofrece dos estrategias para mitigar la OD (la caja de herramientas de mitigación de la OD). En primer lugar, el sistema de gestión pesquera se adaptó para cumplir los requisitos de la OD, permitiendo la flexibilidad de cuotas entre especies (IQF) entre poblaciones objetivo y no objetivo. Esto regula una transferencia limitada entre TAC específicos de cada población y es aplicable cuando la población no objetivo se encuentra dentro de límites biológicos seguros. En segundo lugar, en el caso de las poblaciones basadas en la gestión de los TAC (la mayoría de las especies comerciales del Atlántico nororiental, el Mar del Norte y el Mar Báltico), se permiten aumentos de cuota. Estos aumentos son una adición puntual a las cuotas acordadas para acomodar el aumento previsto de las capturas desembarcadas de las pesquerías sujetas a la OD y son específicos para cada región y especie . En los últimos años, los académicos han analizado en profundidad las repercusiones de la OD en las pesquerías de la UE. Por ejemplo, Borges [11] analizó la evolución de la política de descartes de la UE desde su inicio en 2006 y descubrió que el aumento de la concienciación social debido a las campañas públicas contra los descartes pesqueros ha centrado la atención de los gestores de la UE en un síntoma de mala gestión pesquera. También se realizóuna completa recopilación de estudios relacionados con diversos aspectos, como las consecuencias tácticas, tecnológicas, institucionales, culturales y las posibles consecuencias sociales y/o económicas de la LO. Más recientemente, Steins et al. descubrieron que los enfoques políticos y la bibliografía científica tendían a centrarse en la capacidad de los pescadores para adaptarse a los cambios de selectividad como motor facilitador de una mayor adopción voluntaria de artes de pesca de eficacia probada. Sin embargo, es poco probable que centrarse en la capacidad de los pescadores como motor para fomentar la pesca selectiva conduzca a cambios reales si no se abordan los factores sociales, políticos y científicos relacionados con la disposición al cambio. Esto significa que, como ya señalaron estudios anteriores [14], [15], [16], los responsables políticos deben centrarse más en las motivaciones intrínsecas de los pescadores y en sus creencias sobre la pesca sostenible, así como en sus percepciones sobre las motivaciones y el comportamiento de otros pescadores. Además, la investigación científica sobre las tecnologías de reducción de los descartes se ha centrado en el diseño técnico, con una atención limitada a la evaluación de las actitudes de los pescadores hacia el uso de estas tecnologías [17]. Por lo tanto, Suuronen y Browman [17] sugirieron que el sector pesquero necesita una visión clara de lo que significan los cambios técnicos para los medios de vida de los pescadores y pruebas sólidas de que las nuevas tecnologías para reducir los descartes funcionan suficientemente bien en el marco de la heterogeneidad existente entre las pesquerías comerciales y los pescadores.

Aunque estas contribuciones académicas son muy valiosas y necesarias para comprender mejor los efectos de la OD, hasta la fecha no ha habido ninguna revisión de síntesis que analice las repercusiones económicas y sociales. Para cubrir este vacío, el objetivo de este trabajo es proporcionar un resumen de lo que concluye la literatura científica sobre los impactos económicos y sociales considerando también las exenciones y adaptaciones de gestión en vigor. El calendario de este trabajo es muy significativo. En primer lugar, porque la LO se aplicó plenamente en 2019 y se espera que la política haya generado impactos en el sector pesquero. En segundo lugar, porque la Comisión de la UE informará sobre la prohibición de los descartes al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de la PPC antes del 31 de diciembre de 2022 . En tercer lugar, esta revisión sirve como marco de toma de decisiones para determinar qué factores críticos de la prohibición de los descartes pueden tener un mayor impacto económico y social en el sector pesquero en relación con la aplicación de la LO en las pesquerías europeas.